中國信通院院長余曉暉：系統布局新型基礎設施 夯實現代化強國先進物質基礎——“十四五”新型基礎設施建設專家談
黨中央、國務院高度重視新型基礎設施建設，中央經濟工作會議和政府工作報告提出明確要求，“十四五”規劃《綱要》作出專門部署。為使社會各界更好理解“十四五”時期新型基礎設施建設的形勢，了解發展的主要任務，國家發展改革委組織有關專家學者對熱點問題進行研究，提出意見和建議。本期推出“系統布局新型基礎設施 夯實現代化強國先進物質基礎”主題。
當前，人類社會已邁入第四次工業革命時期，新型基礎設施正在成為新一輪科技革命和產業變革的關鍵支撐和重要物質保障。我國經濟社會已轉向高質量發展階段，迫切需要構建新型基礎設施來引領和支撐先進生產力的發展。“十四五”時期是新型基礎設施全面布局建設的關鍵五年，要立足國情、統籌全局、放眼未來，明確新型基礎設施的建設范圍、發展目標、主要任務和保障措施，統籌推進全國新型基礎設施建設和發展。
一、把握本質，深刻認識新型基礎設施的內涵特征
（一）新型基礎設施伴隨新一輪產業變革產生。
縱觀人類經濟發展史，每一輪產業變革都會孕育新的基礎設施，并推動傳統基礎設施改造升級。加速發展的新型基礎設施是新技術、新生產要素在全社會廣泛普及的必要物質基礎，也是新產品、新業態、新經濟部門快速成長的關鍵支撐。當前，第四次工業革命蓬勃興起，數字經濟加速與實體經濟深度融合，數據成為關鍵生產要素，技術演進升級和經濟社會發展推動新型基礎設施的形成和成長。
新型基礎設施是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，提供數字轉型、智能升級、融合創新等方面基礎性、公共性服務的物質工程設施。信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施三方面內容構成當前新型基礎設施的主要框架體系。信息基礎設施主要是指基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，如5G、物聯網、數據中心、人工智能、衛星通信、區塊鏈基礎設施等。融合基礎設施主要是指傳統基礎設施應用新一代信息技術進行智能化改造后所形成的基礎設施形態，包括以工業互聯網、智慧交通物流設施、智慧能源系統為代表的新型生產性設施，和以智慧民生基礎設施、智慧環境資源設施、智慧城市基礎設施等為代表的新型社會性設施。創新基礎設施是指支撐科學研究、技術開發、新產品和新服務研制的具有公益屬性的基礎設施。
（二）新型基礎設施具有與傳統基礎設施不同的鮮明特點。
除具備基礎性、公共性和強外部性等基礎設施一般特征外，新型基礎設施具有許多區別于傳統基礎設施的鮮明特點，這是制定新型基礎設施政策的基本邏輯和出發點：
一是多數新型基礎設施尚處于發展的初級階段。與傳統基礎設施經過百十年的演化發展而逐漸成熟不同，新型基礎設施是近些年才出現的，其主導技術、產品形態、市場需求、配套產業、商業模式等都處于培育階段，尚未穩定成型。這意味著新型基礎設施的規劃建設要著眼于長遠，很多新型基礎設施尚不具備大規模商用部署的基礎，應從技術和應用方面培育新型基礎設施。
二是多數新型基礎設施的自然壟斷性大幅下降。從技術工程的角度看，傳統基礎設施必須進行一次性大規模投資才可使用，初始投資成本巨大。而新型基礎設施多在信息網絡之上構建，可實現“一點接入，全網服務”，這使得其投資規模可視需求變化彈性增加，初始投資門檻顯著下降。更多企業可進入新型基礎設施市場開展競爭，但同時也帶來盲目投資、重復建設、技術標準難以統一等問題。
三是新型基礎設施的技術創新速度快。傳統基礎設施技術較為成熟、升級緩慢，而新型基礎設施所依托的信息技術快速演進升級，并不斷與傳統基礎設施技術交織融合，整體技術體系持續創新優化，基礎設施需迭代式的開發和升級。建設和運營新型基礎設施需要大批創新性強的高技術公司和人才，并形成與之相適應的融資、監管和發展環境，這是一項長期系統工程。
四是數據和網絡安全的重要性進一步突出。一方面，必須構建有效促進數據流通的制度環境和技術標準體系。數據是新型基礎設施正常運行的血液，在以市場力量為主的建設模式下，既需要加快健全數字治理體系，更需要形成統一的建設標準、技術規范等，推動不同所有者設施之間的互聯互通。另一方面，對基礎設施的安全可靠要求更高。信息基礎設施和融合基礎設施都是聯網運行，數字世界和物理世界高度融合，人們生活生產的有序運轉將取決于這些新型基礎設施的安全可靠運行。
二、分類施策，打造系統完備的基礎設施體系
新型基礎設施種類多樣，不同類型設施發展階段不同，屬性特點也不同。“十四五”時期應以高質量發展為主題，以建設系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的新型基礎設施體系為導向，深化技術創新和制度創新，依據不同設施的階段特點，選擇適合的設施發展方向和演進路徑，加速新型基礎設施形態的培育和發展，夯實建設現代化強國的先進物質基礎和條件。
（一）強化新興技術引領，加速建設信息基礎設施。
不同于傳統面向連接的通信基礎設施，新一代信息基礎設施正向以信息網絡為基礎，以數據要素為核心，提供感知、連接、存儲、計算、處理等綜合數字能力的基礎設施體系發展。要順應信息技術發展趨勢和基礎設施功能演化需求，打造集感知設施、網絡設施、算力設施、數據設施、新技術設施于一體的新型信息基礎設施體系。對于已有的基礎設施，一方面要基于新技術實現設施升級，如推動移動通信網絡從4G向5G升級、固定接入網絡從百兆向千兆升級、加快下一代互聯網規模應用等，另一方面也要適應新需求優化提升設施性能，如適應智能社會發展需求推動數據中心體系向多層次、體系化算力供給體系演進，適應數據流量增長和流向變化趨勢優化網絡架構，推進云網協同和算網融合發展。對于新興的基礎設施，要更注重設施的形態培育、技術研發和應用推廣，如加大量子計算、下一代通信網絡技術等的研發和試驗力度，培育新一代智能計算中心、人工智能海量訓練庫、標準測試數據集和“智能+”行業賦能平臺等人工智能基礎設施，探索發展安全可擴展的區塊鏈基礎設施等。
（二）聚焦經濟社會轉型，全面發展融合基礎設施。
利用新一代信息技術推動新型生產性設施發展，可有效推動傳統產業轉型升級，帶動生產方式、組織方式變革，支撐新產業、新業態發展。新型生產性設施涉及工業互聯網、智慧交通物流設施、智慧能源設施、智慧農業農村設施等，每類設施充分考慮行業屬性、所處階段和融合水平的差異性，重點支持支撐范圍廣、賦能能力強、帶動效應好的設施發展，如工業互聯網平臺、車聯網、智慧物流、能源互聯網等。建設基于新一代信息技術的新型社會性設施，有利于增加公共服務供給、豐富公共服務內容、提升公共服務水平。要全面覆蓋與廣大人民群眾日常生活密切相關的重要領域，積極發展智慧醫院基礎設施、智慧養老基礎設施、智慧教育基礎設施等，提升公共服務的供給數量和質量，促進公共服務的均等化、公平化。發展智慧環境設施、新型城市管理設施等，則有助于創新公共治理模式，形成科學精細智能的治理能力。
（三）著眼提升科技能力，前瞻部署創新基礎設施。
“十四五”規劃《綱要》提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。創新基礎設施是實現科學技術突破、促進科技成果轉化、支撐創新創業的重要基礎，對提升國家科技水平、創新能力和綜合實力具有重大影響。可依據從自主研究開發到產業化的創新長鏈條布局創新基礎設施。面向世界科技前沿，聚焦新一輪科技革命重點方向，建設一批重大科技基礎設施，提供極限研究手段，幫助提升原始創新能力和支撐重大科技突破。面向國家重大戰略需求，聚焦解決重大科技問題，建設一批科教基礎設施，構建特色鮮明、水平先進的研究平臺體系。面向經濟主戰場，聚焦提升產業創新水平，整合現有優質資源，建設一批新型共性技術平臺和中試驗證平臺，完善高水平試驗驗證設施，支撐產業技術升級和企業創新發展。同時，為激發社會創新活力，推動建設一批低成本、開放式、專業化的創新創業服務設施，為中小企業創新發展、大眾創業萬眾創新提供便利條件。
三、創新制度，形成活潑有序的發展格局
新型基礎設施建設剛剛起步，與傳統基礎設施相比，新型基礎設施的發展必須引入更多的市場力量，但“政策之手”也不可或缺。為加快我國新型基礎設施發展，“十四五”時期要強調深化制度創新，推動有效市場和有為政府更好的結合，形成統籌協調、支持創新、活潑有序的良好局面。
（一）充分發揮體制優勢，形成全國發展一盤棋。
新型基礎設施的發展涉及多個領域、多種設施、多方主體，單純依靠市場力量難以消除基礎設施發展中的盲目性，容易形成供給過熱、低水平重復建設。政府要加強統籌協調，大力引導支持，使基礎設施適應經濟社會發展需要，防止發展碎片化。要健全宏觀管理部門和各行業主管部門共同參與的協調機制，強化各領域新型基礎設施之間的技術融合、互聯互通和智能交互，促進數字資源的開放共享和整合利用。此外，還要以需求為導向，強化區域協同、全國布局，優化空間布局和供給結構，提升基礎設施的整體發展效能。
（二）積極調動市場力量，打造社會廣泛參與格局。
新型基礎設施技術創新性強，發展模式和商業模式多處于探索期，投資回報存在明顯的不確定性，高科技企業將成為新型基礎設施發展的最重要力量。在這種情況下，為充分激發市場和民間的投資活力，一方面，要營造良好市場環境，通過深化體制機制改革、降低市場準入門檻、明確監管規則等措施，吸引更多社會企業參與新型基礎設施的建設和應用發展；另一方面，要豐富資金投入渠道，根據不同基礎設施發展階段、投資規模、建設周期、盈利能力、帶動效應等特點，發揮財政資金引導帶動作用，發展多種融資組合方式，引導社會資本參與新型基礎設施建設。
（三）科學把握發展規律，探索創新政策支持體系。
新型基礎設施具有鮮明的技術經濟特點，要建立與之發展相適應的新型政策支持體系。一是強化數據治理體系建設。推動出臺《數據安全法》、《個人信息保護法》的配套規定，明確數據分級分類、安全審查等具體制度和要求，推進不同基礎設施之間的數據資源共享和開放，促進數據有序流動。二是強化標準體系建設。提出合理布局基礎設施重點領域標準，積極開展設施互聯互通標準建設，加強信息基礎設施和傳統基礎設施的標準融合和統一，促進設施的互聯互通和共享復用。三是推動綠色節能發展。通過制度建設，加強基礎設施之間的協同和合作，強化新型基礎設施能耗管理，推進先進節能低碳技術的應用推廣。四是加強安全保障制度建設。提出建立安全評估評測機制、可靠性保障機制，完善安全保障責任制度等措施，把安全發展貫穿于新型基礎設施建設全過程，防范和化解潛在風險，確保基礎設施安全穩定運行。（中國信息通信研究院院長 余曉暉）
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